NIK o dotowaniu zadań zleconych samorządom

NIK o dotowaniu zadań zleconych samorządom

przez -
0 246
Raporty NIK
Ocena systemu dotowania zadań zleconych samorządom jest zróżnicowana i zależy od charakteru udzielonych dotacji. W całym systemie dotacyjnym najwięcej udzielano dotacji o charakterze transferowym – i ich przekazywanie na ogół przebiegało właściwie. Natomiast nieprawidłowo system dotacyjny działał w obszarze finansowania wydatków ponoszonych przez jednostki samorządowe bezpośrednio (w związku z wykonywaniem przez nie zadań zleconych). Powodem nieprawidłowości były tu przede wszystkim niespójne oraz niejasne regulacje, dotyczące zarówno planowania, jak i rozliczania dotacji.

Biorąc pod uwagę problemy o charakterze systemowym oraz najważniejszych beneficjentów wykonywanych zadań, Najwyższa Izba Kontroli zwraca się do Rady Ministrów z wnioskiem o rozważenie możliwości przekształcenia zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, mających charakter zadań stałych, w zadania własne jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 166 Konstytucji jednostki samorządu terytorialnego wykonują zarówno zadania własne, które służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, jak i – jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa – inne zadania publiczne, zlecone ustawami. Na realizację zadań zleconych samorządy otrzymują z budżetu państwa dotacje celowe, które, zgodnie z przepisami, powinny zapewniać ich pełne wykonanie.

NIK uznała za celowe skontrolowanie systemu dotowania zadań zleconych, gdyż dotacje stanowią znaczącą część dochodów samorządów. Dodatkowo w 2016 r. nastąpiło bardzo znaczące zwiększenie łącznej kwoty tych dotacji, spowodowane wprowadzeniem Programu Rodzina 500+.

Dotacje celowe na zadania zlecone można podzielić na dwie podstawowe grupy. Pierwsza z nich obejmuje środki transferowane z budżetu państwa do wskazanych w ustawach osób i instytucji za pośrednictwem budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Drugą grupę stanowią środki przeznaczone na finansowanie wydatków ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego w związku (…)

Niespójność przyjętych rozwiązań polegała między innymi na tym, że w sferze planowania ustanowiono jednocześnie obowiązek zapewnienia każdej dotowanej jednostce środków odpowiednich do pełnego wykonania zadań zleconych oraz obowiązek stosowania, przy planowaniu dotacji, zasad przyjętych w budżecie państwa dla wydatków podobnego rodzaju. Przyjęcie takich zasad – w ustawie nie wskazano, które zasady powinny być stosowane, ani jak należy rozumieć wydatki podobnego rodzaju – nie musi jednak zapewniać każdej jednostce środków umożliwiających pełne wykonanie zadania.

Ponadto jednostki samorządu terytorialnego kierowały się przepisami pozwalającymi im na swobodę w dostosowaniu sposobu wykonywania zadań zleconych do miejscowych warunków oraz na stosunkowo dużą swobodę w kształtowaniu polityki płacowej, a jednocześnie uwzględniały zakaz różnicowania wynagrodzeń pracowników samorządowych ze względu na kryterium rodzaju zadań, ustalając wynagrodzenia pracowników wykonujących zadania zlecone zgodnie z przyjętym w danej jednostce regulaminem płac. Tymczasem Minister Finansów i wojewodowie byli zobowiązani do przestrzegania zasady oszczędnego wydatkowania środków publicznych, dlatego nie mogli dostosowywać wysokości dotacji do polityki wydatkowej prowadzonej przez każdą jednostkę samorządu terytorialnego oddzielnie. Prowadziło to do sytuacji, w której jednostki samorządu terytorialnego współfinansowały zadania zlecone mimo przepisów wskazujących, poza kilkoma wyjątkami, na pełne finansowanie zadań zleconych z budżetu państwa. (…)

Podjęcie w Ministerstwie Finansów prac nad jednolitym algorytmem obliczania dotacji pozwoliło ujednolicić i zobiektywizować zasady stosowane w różnych województwach – celowość tych działań NIK oceniła pozytywnie – jednak nie rozwiązało to problemu współfinansowania zadań zleconych przez jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto sam proces wprowadzania jednolitego sposobu obliczania dotacji nie był wolny od problemów, gdyż wojewodom nie udzielono wskazówek, jak mają ustalać poszczególne wartości wykorzystane później w Ministerstwie Finansów do obliczeń, w metodyce szacowania kosztów roboczogodziny pominięto niektóre wydatki, w tym wydatki rzeczowe, nie zbadano też przyczyny istotnych różnic w wartościach danych przekazywanych przez wojewodów. Z przesłanych do Ministerstwa danych wynikało na przykład, że wydanie jednej decyzji w sprawach meldunkowych trwało średnio od 12 godzin w gminach województwa warmińsko-mazurskiego do 32 godzin w gminach województwa podlaskiego, a sporządzenie aktu cywilnego – od jednej godziny do prawie trzech, w zależności od województwa.

Z innych ważnych ustaleń kontroli wskazać należy:

  • niejasny podział obowiązków dotyczących finansowania zadań zaleconych z zakresu: Państwowej Straży Pożarnej, melioracji wodnych oraz geodezji i kartografii; przepisy wskazują dwa publiczne źródła finansowania tych zadań: dotacje celowe z budżetu państwa i środki z budżetów samorządów,
  • planowanie, ewidencjonowanie i wykazywanie wydatków ponoszonych przez jednostki samorządu na finansowanie zadań zleconych we właściwych rozdziałach klasyfikacji budżetowej tylko do wysokości dotacji; wynikało to z faktu, że przepisy nie przewidują w przypadku większości zadań zleconych możliwości planowania wydatków w kwocie wyższej niż wynosi planowana dotacja; jednostki radziły sobie z tym problemem w ten sposób, że ujmowały część wydatków na zadania zlecone w innych rozdziałach klasyfikacji budżetowej, co prowadziło do wykazania nieprawdziwych danych w sprawozdaniach budżetowych;w rezultacie nie wiadomo, jaka jest dokładna skala współfinansowania zadań zleconych przez samorządy,
  • wprowadzenieujednoliconej metody rozliczania dotacji przekazanej na zadania z zakresu spraw obywatelskich spowodowało problemy w planowaniu dotacji przez wojewodów: w 2015 r. wojewodowie przekazali 40% gmin niższą dotację niż wynikało z wprowadzonego algorytmu, a 59% – wyższą; w 2016 r. 31% gmin otrzymało niższą dotację, a 64% wyższą niż wynikało z algorytmu Ministerstwa Finansów,
  • większość wojewodów zwracała się do gmin o zwrot dotacji na zadania z zakresu spraw obywatelskich, pomijając przepis art. 168 ust. 6 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym niewykorzystana część dotacji celowych na zadania zlecone zwracana jest w części, w jakiej zadanie nie zostało wykonane; niektórzy wojewodowie mieli jednak wątpliwości, czy należy występować w takim przypadku o zwrot dotacji, dlatego nie prowadzili czynności w tym zakresie,
  • wątpliwości może budzić rozliczanie dotacji celowych w oparciu o liczbę i jednostkowe stawki usług publicznych realizowanych przez dotowane jednostki, jak miało to miejsce w przypadku rozliczania dotacji na zadania z zakresu spraw obywatelskich, gdyż dotacja nabiera wtedy cech dotacji przedmiotowej; zgodnie z definicją, dotacje przedmiotowe są to środki przeznaczone na dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, kalkulowane według stawek jednostkowych; obowiązujące przepisy nie przewidują finansowania zadań zleconych za pomocą dotacji przedmiotowej.

Mimo podejmowanych w Ministerstwie Finansów prób, nie udało się znaleźć rozwiązania, które eliminowałoby problem współfinansowania zadań zleconych przez jednostki samorządu terytorialnego, a jednocześnie chroniłoby budżet państwa przed niekontrolowanym wzrostem dotacji. Podkreślić jednak warto, że znalezienie satysfakcjonującego rozwiązania opisanego wyżej problemu jest niezwykle trudne w warunkach samodzielnego, pod względem kształtowania poziomu wynagrodzeń i doboru środków i metod, działania poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego.

Uwagi i wnioski

Rozwiązanie problemów z zapewnieniem j.s.t. odpowiednich środków na finansowanie zadań zleconych przy uwzględnieniu obiektywnych czynników różnicujących wielkość ponoszonych przez nie wydatków, natrafia na dwie poważne przeszkody. Po pierwsze oszacowanie wydatków niezbędnych do realizacji zadań zleconych, przy uwzględnieniu zasady oszczędnego gospodarowania środkami publicznymi, jest niezwykle trudnym zadaniem ze względu na występowanie czynników lokalnych mających wpływ na zróżnicowanie wydatków w poszczególnych jednostkach. Po drugie wątpliwości budzi możliwość sprawowania przez urzędy wojewódzkie skutecznej kontroli w samorządach pod względem gospodarnego wykorzystania dotacji. Spór, do jakiego doszło pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Samorządem Województwa Mazowieckiego odnośnie metodyki szacowania wydatków na zadania zlecone, nakazuje ostrożność w formułowaniu wniosku, że wojewodowie mogą skutecznie kontrolować samorządy w oparciu o kryterium gospodarności. Ponadto należy rozstrzygnąć, czy uzasadniona jest sytuacja, w której jednostki samorządu terytorialnego różnią się pod względem poziomu wynagrodzeń pracowników realizujących takie same zadania zlecone, co przekłada się na zróżnicowanie wydatków ogółem na realizację tych zadań. Z jednej strony należy wziąć pod uwagę interes Skarbu Państwa oraz zasadę oszczędnego gospodarowania środkami publicznymi, z drugiej – samodzielność jednostek samorządu pod względem kształtowania poziomu wynagrodzeń oraz obowiązek równego traktowania pracowników wykonujących w danej jednostce zadania własne i zadania zlecone.

Dalsza część wiadomości : >> Najwyższa Izba Kontroli <<

Tutaj możesz pobrać raport pt. „NIK o dotowaniu zadań zleconych samorządom – informacje szczegółowe (plik PDF)”

BRAK KOMENTARZY

Dodaj odpowiedź