Odpowiedz na: gospodarstwo pomocnicze

[scypion]

Na twoje pytanie odpowiedzią jest poniższy artykuł :

Przepisy uchylonej ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (t.j. Dz.U. z 2002 r., Nr 72, poz. 664 ze zm.) w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 3 zawierały wyłączenia stosowania ustawy w przypadku zamówień udzielanych gospodarstwom pomocniczym oraz zakładom budżetowym. W obecnie obowiązującej ustawie, przepis art. 4, który wymienia okoliczności w których nie ma zastosowania ustawa, nie zawiera już expressis verbis takiego wyłączenia. Zmiana ta wywołuje szereg wątpliwości, sugeruje bowiem, iż ustawa Prawo zamówień publicznych nakłada obowiązek stosowania jej procedur do udzielania zamówień gospodarstwom pomocniczym czy też zakładom budżetowym przez zamawiających będących jednostkami organizacyjnymi Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

W opinii Urzędu Zamówień Publicznych, przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych wyłączają możliwość stosowania ustawy o zamówieniach publicznych pomiędzy jednostkami organizacyjnymi Skarbu Państwa oraz jednostkami organizacyjnymi danej jednostki samorządu terytorialnego.

Powyższe wynika przede wszystkim z samej definicji legalnej zamówienia publicznego, zawartej w art. 2 pkt 13 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, przez zamówienia publiczne należy rozumieć umowy odpłatne zawierane między zamawiającym a wykonawcą, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane. Przepis ma fundamentalne znacznie, wskazuje oto bowiem, iż z zamówieniem publicznym, a tym samym z obowiązkiem stosowania procedur ustawy, mamy do czynienia tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy prowadzi ona do zawarcia umowy, a więc czynności prawnej o charakterze dwustronnym (pomiędzy zamawiającym i wykonawcą). Jednym z koniecznych elementów stosunku cywilnoprawnego powstałego na skutek zawarcia umowy (w świetle art. 14 ustawy za taki należy uznać umowę o zamówienie publiczne) jest występowanie co najmniej dwóch podmiotów tworzących dwie strony. Warunkiem koniecznym bycia podmiotem stosunku prawnego jest posiadanie zdolności prawnej (czyli zdolności do tego, aby być podmiotem praw i obowiązków)1.

Z występowaniem co najmniej dwóch podmiotów nie będziemy mieli do czynienia w sytuacji występowania dwóch jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa lub dwóch jednostek organizacyjnych danej jednostki samorządu terytorialnego. W tym przypadku będziemy mieli bowiem do czynienia tylko i wyłącznie z jednym podmiotem prawa a mianowicie Skarbem Państwa lub daną jednostką samorządu terytorialnego, które występują poprzez swoje jednostki organizacyjne. Powyższe wyklucza możliwość uznania, iż w przypadku udzielania zamówienia przez jednostkę organizacyjną Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) innej jednostce organizacyjnej Skarbu Państwa (jednostce organizacyjnej tej samej jednostki samorządu terytorialnego) mamy do czynienia z zamówieniem publicznym w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy Prawo zamówień publicznych.

W związku z nadaniem powyższego brzmienia treści definicji legalnej zamówienia publicznego zbędnym było utrzymywanie wyłączeń dotyczącym gospodarstw pomocniczych oraz zakładów budżetowych w brzmieniu obowiązującym w ustawie z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych. Powyższe wynika z samej treści uzasadnienia projektu ustawy Prawo zamówień publicznych: „Ponadto zrezygnowano z wyłączenia stosowania ustawy do zamówień udzielanych w zakresie bieżącej obsługi zamawiającego gospodarstwom pomocniczym przez macierzyste jednostki budżetowe lub przez jednostki podległe (podporządkowane) jednostkom macierzystym oraz zakładom budżetowym przez podmioty, które te zakłady utworzyły. W świetle definicji zamówienia publicznego nie są zamówieniami zlecenia udzielane wewnątrz danej instytucji, przez jednostkę organizacyjną innej jednostce organizacyjnej. Do zawarcia umowy, o której mowa w art. 2 pkt 13 projektu ustawy (definicja zamówienia publicznego) niezbędne jest występowanie dwóch niezależnych podmiotów prawa zdolnych do zawarcia umowy.”

Biorąc pod uwagę, iż jedną z przesłanek wprowadzenia w życie ustawy Prawo zamówień publicznych było dostosowanie do dyrektyw Unii Europejskiej, celowym wydaje się również sięgnięcie do regulacji unijnych. Kwestią tą zajmowała się zarówno Komisja Europejska2 jak i była ona przedmiotem orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości3. Z komunikatu Komisji jak i orzecznictwa ETS wynika, iż dyrektywy nie regulują sytuacji udzielania zleceń w ramach danej instytucji, przez jedną jednostkę organizacyjną innej jednostce organizacyjnej tej instytucji.

Powyższe nie dotyczy sytuacji udzielania zamówień przez jednostki organizacyjne Skarbu Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego na zewnątrz, a więc np.
– udzielania zamówień innym państwowym lub komunalnym osobom prawnym (np. spółkom handlowym);
– udzielania zamówień przez jednostkę organizacyjną jednostki samorządu terytorialnego jednostce organizacyjnej innej jednostki samorządu terytorialnego.

1) T.A. Filipiak, J. Mojak, M. Nazar, E. Niezbecka, Zarys prawa cywilnego, Lublin 2002, s. 79
2) Komunikat Komisji Europejskiej z 11 marca 1998 r. [w:] Zielona Księga. Zamówienia publiczne w Unii Europejskiej, wyd. UZP 1998 r., s. 86-87
3) Orzeczenie Trybunału z 10 listopada 1998 r. w sprawie C-360/96 (Arnhem) oraz orzeczenie z dnia 18 listopada 1999 r. w sprawie C-107/98 (Teckal), [w:] D. Piasta, Zamówienia publiczne w Unii Europejskiej. Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości. Część II.

Jeśli dalej to kogoś nie przekonuje, należy wziąć pod uwagę komentarz do art 2 PZP :

33. Do zawarcia umowy niezbędne jest występowanie dwóch niezależnych podmiotów prawa zdolnych do zawarcia umowy. Wskazanie, że zamówieniem publicznym są umowy odpłatne, powoduje, że nie będą kwalifikowane jako zamówienie publiczne często występujące w praktyce zlecenia udzielane gospodarstwom pomocniczym przez jednostki budżetowe lub zakładom budżetowym przez podmioty, które te zakłady utworzyły. W świetle definicji nie są bowiem zamówieniami zlecenia udzielane wewnątrz danego podmiotu przez jednostkę organizacyjną innej jednostce organizacyjnej5. Regulacja taka ma znaczenie dla jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa czy jednostek organizacyjnych wewnątrz jednostek samorządu terytorialnego. Wyłącza ona bowiem konieczność prowadzenia postępowania o zamówienie publiczne dla zleceń udzielanych pomiędzy jednostkami organizacyjnymi. W przeciwnym wypadku dochodziłoby do czynności prawnej dokonywanej z samym sobą.
Od sytuacji zlecania własnym jednostkom organizacyjnym wykonania określonych zadań i przekazania na te zadania środków finansowych należy odróżnić sytuację, kiedy jednostka samorządu terytorialnego, np. gmina, zleca wykonanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej spółkom prawa handlowego, w których jednostka ta ma większość udziałów lub akcji. W tej sytuacji bez wątpienia zawierana jest umowa odpłatna pomiędzy dwoma podmiotami o odrębnej osobowości prawnej, a jej zawarcie powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Pogląd ten znalazł swoje potwierdzenie w orzecznictwie. W wyroku Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 19 grudnia 2005 r. (I A Ca 791/05) czytamy: „Inny pogląd (…), z którego wynikałoby, że wszystkie własne podmioty gospodarcze gmin wyłączone są spod stosowania przepisów o zamówieniach publicznych, przy czym kategoria „własnych podmiotów” miałaby obejmować nie tylko zakłady budżetowe, lecz także spółki handlowe, jest nie do przyjęcia. Wpisanie do statutu lub umowy spółki, że przedmiotem działalności jest np. wywóz śmieci, nie może wyłączyć takiego podmiotu spod reżimu ustawy (. . .). Należy bowiem odróżnić kategorię jednostek, które mogą być tworzone przez j.s.t. (art. 2 ust. 11 i art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce komunalnej), od tych podmiotów, przy pomocy których j.s.t. mogą wykonywać swoje zadania, m.in. powierzając je różnym podmiotom, w tym również komunalnym osobom prawnym (C. Banasiński, M. Kulesza, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2002)”. W tym miejscu warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który kilkakrotnie zajmował się problemem powierzania zadań przez organy państwowe lub samorządowe zależnym od nich podmiotom.
W orzeczeniu z dnia 18 listopada 1999 r., dotyczącym sprawy C-107/89 Teckal, Trybunał uznał, iż umowa odpłatna w przedmiocie objętym regulacją dyrektyw dotyczących koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych zawierana pomiędzy organem lokalnym a osobą (jednostką), z prawnego punktu widzenia inną niż organ lokalny, podlega regulacji tychże dyrektyw, niezależnie od tego, czy osoba ta sama jest instytucją zamawiającą. Inaczej może być „tylko w wypadku, gdy organ lokalny ma w stosunku do danej osoby uprawnienia podobne do uprawnień przysługujących mu wobec jego własnych wydziałów, oraz, jednocześnie, osoba ta wykonuje istotną część działalności organu, wraz ze sprawującym nad nią taką kontrolę organem lub organami”6. Z kolei w orzeczeniu z dnia 11 stycznia 2005 r. w sprawie C-26/03 Stadt Halle Trybunał stwierdził, że w przypadku, gdy „instytucja zamawiająca zamierza zawrzeć umowę o charakterze odpłatnym, dotyczącą usług podlegających przedmiotowemu zakresowi stosowania dyrektywy 92/50 ze spółką odrębną od niej pod względem prawnym, w której kapitale ma udział wraz z jednym lub kilkoma przedsiębiorstwami prywatnymi, procedury udzielania zamówień publicznych określone w tej dyrektywie zawsze powinny być stosowane”. Istotne z punktu widzenia niniejszego problemu rozstrzygnięcie Trybunału Sprawiedliwości zawarte zostało w orzeczeniu z dnia 13 stycznia 2005 r. (C-84/03) dotyczącym ustawodawstwa wewnętrznego Hiszpanii. Treść wyroku wskazuje, iż generalne wyłączenie z zakresu stosowania procedur zamówień publicznych stosunków (porozumień) między jednostkami administracji publicznej, ich jednostkami organizacyjnymi i ogólnie między podmiotami prawa publicznego, niezależnie od natury tych stosunków (a zatem bez uwzględnienia, czy mieszczą się one w przedmiocie regulacji dyrektyw dotyczących koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych), stanowi nieprawidłową transpozycję dyrektyw na grunt prawa wewnętrznego.