Odpowiedz na: Strategia Sprawne Państwo 2020, a przyszłość audytu wewnętrznego

[kikcloud]

Szanowne Koleżanki i Koledzy!
Ponieważ widzę, że temat nie wzbudził większego zainteresowania postaram się nieco szerzej określić, co bulwersuje mnie tak w tym zapisie.

Teza
Łączenie audytu wewnętrznego i kontroli zewnętrznej czy wewnętrznej w jedna komórkę organizacyjną jest nie tylko niezgodne z samą ideą i rolą audytu wewnętrznego wyrażoną w przyjętych przez Polskę Międzynarodowych Standardach Profesjonalnej Praktyki Audytu Wewnętrznego, ale również z zapisami zawartymi w ustawie o finansach publicznych oraz interpretacjami i stanowiskami w tym zakresie (między innymi również Ministerstwa Finansów).

Dowód
Aktualnie obowiązująca ustawa o finansach publicznych dla zapewnienia niezależność audytora wewnętrznego zawiera następujące regulacje dotyczące podległości audytu wewnętrznego. Zgodnie z art. 277 ust. 1 ustawy o finansach publicznych tworzy się jednoosobowe lub wieloosobowe komórki audytu wewnętrznego. Ich statut określają przepisy:
1. art. 272 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym audyt wewnętrzny jest działalnością niezależną i obiektywną,
2. art. 277 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym działalnością wieloosobowej komórki audytu wewnętrznego kieruje audytor wewnętrzny, zwany dalej „kierownikiem komórki audytu wewnętrznego,
3. art. 280 ustawy, zgodnie z którym kierownik komórki audytu wewnętrznego podlega bezpośrednio kierownikowi jednostki, a w urzędzie administracji rządowej, w którym tworzy się stanowisko dyrektora generalnego urzędu – dyrektorowi generalnemu w zakresie określonym odrębnymi ustawami,
4. art. 282 ustawy, zgodnie z którym kierownik jednostki, a w urzędzie administracji rządowej, w którym tworzy się stanowisko dyrektora generalnego urzędu – dyrektor generalny, zapewnia warunki niezbędne do niezależnego, obiektywnego i efektywnego prowadzenia audytu wewnętrznego, w tym zapewnia organizacyjną odrębność komórki audytu wewnętrznego oraz ciągłość prowadzenia audytu wewnętrznego w jednostce.

Przypomnę, że zgodnie z art. 277 ust 4 ustawy o finansach publicznych do audytora wewnętrznego zatrudnionego w jednoosobowej komórce audytu wewnętrznego przepisy ustawy dotyczące kierownika komórki audytu wewnętrznego stosuje się odpowiednio.
Miejsce komórki audytu wewnętrznego w strukturze organizacyjnej jednostki określają, więc znamiona: organizacyjnej odrębności, niezależności, obiektywności, bezpośredniej podległości jej kierownikowi jednostki i w określonym zakresie dyrektorowi generalnemu.
A zatem:
• Komórka audytu wewnętrznego nie może to być komórka w ramach istniejącej innej komórki, gdyż nie spełnia to warunku organizacyjnej odrębności;
• Kierownikiem tej komórki nie może być kierownik innej komórki urzędu, gdyż przeczy to zasadzie niezależności i obiektywności audytu wewnętrznego;
• Kierownikiem tej komórki nie może być pracownik podlegający merytorycznie w strukturze hierarchicznej urzędu osobie innej niż kierownik jednostki i w pewnym zakresie dyrektor generalny urzędu, gdyż przeczy to zasadzie bezpośredniej podległości ww. osobom, a także zasadzie niezależności i obiektywizmu.
Zgodnie z tymi zapisami winna to być, zatem komórka ponadwydziałowa, z kierownikiem niezaangażowanym w pracę innych komórek urzędu, podlegającym bezpośrednio kierownikowi jednostki (a w zakresie określonym odrębnymi ustawami dyrektorowi generalnemu urzędu).
Na bezpośrednie, merytoryczne zwierzchnictwo kierownika jednostki nad audytem wewnętrznym wskazują też szczegółowe regulacje dotyczące funkcjonowania tegoż audytu. W szczególności kierownik jednostki:
• wydaje imienne upoważnienie do przeprowadzenia audytu (§ 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 1 lutego 2010 r. w sprawie przeprowadzania i dokumentowania audytu wewnętrznego (Dz.U. 2010, nr 21, poz. 108);
• roczny plan audytu opracowywany jest w porozumieniu z kierownikiem jednostki (art. 283 ustawy o finansach publicznych);
• ma wgląd w akta bieżące i stałe audytu (§ 16 ust. 2 rozporządzenia);
• otrzymuje ostateczne sprawozdania z wykonania zadań audytu (§ 26 rozporządzenia);
• podejmuje ostateczną decyzję odnośnie realizacji zaleceń audytu (§ 27 rozporządzenia);
• może zlecić wykonanie audytowi czynności doradczych (§29 rozporządzenia);
• otrzymuje sprawozdanie z wykonania rocznego planu audytu (§ 30 rozporządzenia);
• uzgadnia z kierownikiem audytu wewnętrznego przeprowadzenie audytu poza rocznym planem audytu.

W interpretacji standardu 1110 jest wprost napisane, że audyt wewnętrzny jest niezależny organizacyjnie, kiedy funkcjonalnie podlega temu, który:
• zatwierdza kartę audytu wewnętrznego,
• zatwierdza plan audytu wewnętrznego oparty na analizie ryzyka,
• otrzymuje od zarządzającego audytem wewnętrznym informacje na temat działań audytu wewnętrznego w odniesieniu do planu i innych spraw,
• zatwierdza decyzje w sprawie powołania i odwołania zarządzającego audytem wewnętrznym,
• zadaje pytania kierownictwu i zarządzającemu audytem wewnętrznym, żeby ustalić, czy występują niepożądane ograniczenia zakresu lub zasobów.
W świetle przytoczonych wyżej regulacji prawnych jest to tylko i wyłącznie kierownik jednostki.
W rzeczywistości niezależność audytu wewnętrznego jest ograniczona, jeśli w jego kontaktach z kierownikiem jednostki pośredniczy na przykład dyrektor generalny, sekretarz gminy czy dyrektor wydziału/departamentu Kontroli i Audytu.

Dlatego nie rozumiem skąd w całej Polsce od gmin po ministerstwa takie rozwiązanie organizacyjne jak wydział/departament Kontroli i Audytu (lub odwrotnie) jest ciągle stosowane i nikt na ten stan rzeczy nie reaguje! Nie ma tu żadnego znaczenia czy kierownikiem takiej komórki jest audytor wewnętrzny, czy inna osoba. Kierownik takiej komórki wykonuje funkcje zarządcze w jednostce i nie jest ani niezależny ani obiektywny.

Mówiąc „nikt nie reaguje” mam tu na myśli:
• samych audytorów wewnętrznych, bo nie korzystamy z takich narzędzi jak na przykład: standard 1110 …. Zarządzający audytem wewnętrznym musi, co najmniej raz na rok, potwierdzać radzie organizacyjną niezależność audytu wewnętrznego, czy samoocena audytu wewnętrznego, aby powiadomić kierownika jednostki o zagrożeniu niezależności i obiektywizmu,
• NIK, bo nie ocenia w sposób jednoznaczny zagrożeń niezależności i obiektywizmu audytu wewnętrznego w jednostkach kontrolowanych niestosujących się do obowiązującego prawa (ustawa i rozporządzenie),
• Ministerstwo Finansów w zakresie koordynacji audytu wewnętrznego,
• istniejących w Polsce stowarzyszeń i innych organizacji audytorów wewnętrznych od IIA Polska poczynając.

Audyt wewnętrzny musi być oddzielony od procesów decyzyjnych, tak, aby mógł realizować swoją pracę poza wszelkimi wpływami i bezstronnie, obiektywnie dokonując weryfikacji i świadcząc inne usługi doradcze.
Nikt mnie nie przekona, że można uzyskać efekt synergii łącząc lub chociażby koordynując – w sensie organizacyjnym (jedna komórka organizacyjna) – odrębne funkcje audytu wewnętrznego i kontroli (instytucjonalnej). Moim zdaniem w tym przypadku można uzyskać jedynie efekt motyla (anegdotyczne przedstawienie chaosu deterministycznego – w anegdocie trzepot skrzydeł motyla, np. w Ohio, może po trzech dniach spowodować w Teksasie burzę piaskową.) i to w szczególności w przypadku małych komórek audytowych, które w naszych jednostkach finansów publicznych stanowią większość. Mam tu na myśli faktyczną ich likwidację ❗ Efekt, o którym myślą autorzy tego pomysłu można uzyskać na jedynie poziomie komitetów audytu i tylko tam. Ale to już inna bajka, choć nie mniej ciekawa.

W tym kontekście działania opisane w strategii „Sprawne Państwo 2020” moim zdaniem są działaniami ograniczającymi funkcję audytu wewnętrznego i nie przyczynią się do zbudowania „nowoczesnego systemu zapewniającego poprawność i efektywność procesów gromadzenia i wydatkowania środków publicznych, określanego, jako Publiczna Wewnętrzna Kontrola Finansowa” (Komisja Europejska w 28 rozdziale negocjacyjnym pt. Kontrola finansowa).