Audyt wewnetrzy w jst – pierwsze kroki (wersja uaktualniona)

dr inż. Krzysztof Marciniec

Audyt wewnętrzny pierwasze kroki – zrozumienie problematyki audytu wewnętrznego.

Celem omawianych tu zagadnień jest przybliżenie czytelnikom problematyki związanej z wprowadzaniem i funkcjonowaniem audytu wewnętrznego w jednostkach samorządu terytorialnego (jst). Samo określenie „audyt wewnętrzny” budzi wiele kontrowersji wśród pracowników samorządu. Nie chcę się tutaj rozwodzić nad celowością czy nie audytu wewnętrznego w samorządzie terytorialnym. Chcę naświetlić złożoność i specyfikę samego problemu audytu wewnętrznego w jst oraz pomóc w zrozumieniu i właściwym wykorzystaniu audytu wewnętrznego w działalności jednostki.

Przed przystąpieniem do realizacji zadań związanych z wprowadzaniem i funkcjonowaniem audytu wewnętrznego w jst należy udzielić sobie odpowiedzi na podstawowe pytania dotyczące tego problemu oraz określić pewne założenia dotyczące działań praktycznych.

Poniższej przedstawiłem trzy podstawowe etapy, których właściwa realizacja umożliwia efektywne wykorzystanie audytu wewnętrznego w realizacji zadań i celów stawianych przed jst.

1. Co to jest audyt wewnętrzny?

2. Kto ma obowiązek wprowadzenia audytu wewnętrznego?

3. Kto może zostać audytorem wewnętrznym?

1. Kim powinien być audytor wewnętrzny?

2. Jak wybrać audytora wewnętrznego?

3. Właściwe wyposażenie KAW?

1. Współpraca z audytorem wewnętrznym.

2. Plan audytu wewnętrznego.

3. Realizacja planu i dalsze działania.

Ustawa o finansach publicznych określa audyt wewnętrzny jako ogół działań, przez które kierownik jednostki uzyskuje obiektywną i niezależną ocenę funkcjonowania jednostki w zakresie gospodarki finansowej, pod względem legalności, gospodarności, celowości, rzetelności, przejrzystości i jawności. Osiąga się to poprzez audyt finansowy, audyt systemu i audyt działalności.

Pomimo określenia zakresu audytu i sposobu jego prowadzenie, w dalszym ciągu jednak jest on przez wielu niewłaściwie rozumiany, stawiany na równi z kontrolą i to jest główną przyczyną niejasności powstających przy poruszaniu tematu audytu wewnętrznego.

Obecnie obserwujemy jeszcze w naszym kraju powściągliwość w zakresie wprowadzania audytu wewnętrznego, jest to wynikiem również tego, że nie do końca osoby odpowiedzialne za jego funkcjonowanie w pełni zrozumiały jego istotę. Muszą więc one na nowo „przejść” przez pierwszy etap wprowadzania i funkcjonowania audytu – właściwe zrozumienie problematyki.

Pierwsze pytanie brzmiało: Co to jest audyt wewnętrzny? Należy jasno powiedzieć, że jest on narzędziem zarządzania. Narzędziem w ręku kierownika jednostki, które ułatwi mu osiągnięcie stawianych przed jednostką zadań i celów. Należy tylko właściwie i umiejętnie to narzędzie wykorzystać.

Kto ma obowiązek wprowadzania audytu wewnętrznego? OdpowiedĽ na to pytanie zawarta została w Rozdziale 5 ustawy o finansach publicznych (gdzie wymienione są jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane do prowadzenia audytu wewnętrznego) oraz w Rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie określenia kwot przychodów oraz wydatków środków publicznych dokonywanych w ciągu roku kalendarzowego, których przekroczenie powoduje obowiązek prowadzenia audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych (na dzień dzisiejszy jest to kwota 35 mln zł).

Kto może zostać audytorem wewnętrznym? Art. 35k ustawy o finansach publicznych mówi: Audytorem wewnętrznym może być osoba, która:

1)      ma obywatelstwo polskie,

2)      ma pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzysta z pełni praw publicznych,

3)      nie była karana za przestępstwo popełnione z winy umyślnej,

4)      posiada wyższe wykształcenie,

5)      złożyła z wynikiem pozytywnym egzamin przed Komisją Egzaminacyjną.

Z wymienionych powyżej wymogów największe kontrowersje budzi pkt 5. Wymagania stawiane kandydatom na audytora wewnętrznego są bardzo wysokie. Według nich najlepszym kandydatem jest w jednej osobie: prawnik, finansista, biegły księgowy, ekonomista i oczywiście audytor. Jest to przyczyną tak małej zdawalności tego egzaminu. Uważam jednak, że skoro chcemy mieć fachowców to powinniśmy stawiać im właśnie wysokie wymagania. Dzięki temu mamy gwarancję wysokiej jakości ich pracy. Nie należy tylko bać się zatrudniać tych właśnie specjalistów.

Audyt wewnętrzny pierwsze kroki – przygotowanie jednostki do wprowadzenia audytu wewnętrznego.

Po zrozumieniu problematyki audytu wewnętrznego staje przed mani kolejne zadanie: Przygotowanie jednostki do wprowadzenia audytu wewnętrznego.

W dostępnej obecnie na rynku literaturze dotyczącej problematyki audytu wewnętrznego poruszana jest dość szeroko tematyka funkcjonowania audytu, a sam proces wprowadzania do instytucji audytu jest pomijany. Od tego jednak jak przygotujemy się do realizacji zadań audytowych i funkcjonowania Komórki Audytu Wewnętrznego (KAW) w jednostce zależy czy audyt ten będzie profesjonalny i efektywny.

1. Kim powinien być audytor wewnętrzny?
   
2. Jak wybrać audytora wewnętrznego?
   
3. Właściwe wyposażenie KAW.

Powyższe zagadnienia pokazują, że konieczne jest rozwiązanie trzech podstawowych problemów, aby audyt wewnętrzny funkcjonujący w naszej jednostce osiągnął stawiane przednim założenia. Problemy te, to: określenie preferencji i dyspozycji kandydata na stanowisko audytora wewnętrznego, dokonanie właściwego wyboru spośród wielu kandydatów i na zakończenie wyposażenie audytora w warsztat pracy umożliwiający mu właściwe i efektywne wykonywanie stawianych mu zadań.

Kim powinien być audytor wewnętrzny? OdpowiedĽ na to pytanie nie jest prosta. W art. 35k ustawy o finansach publicznych zostały określone wymogi, jakie ma spełniać osoba, która chce zostać audytorem wewnętrznym, czyli:

– ma obywatelstwo polskie,

– ma pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzysta z pełni praw publicznych,

– nie była karana za przestępstwo popełnione z winy umyślnej,

– posiada wyższe wykształcenie,

– złożyła z pozytywnym wynikiem egzamin przed Komisją Egzaminacyjną.

Ostatni z wymienionych wyżej wymogów jest jednym z najważniejszych elementów kształtujących osobowość audytora wewnętrznego. Zakres tematyczny egzaminu wymaga bowiem od niego:

– wiedzy dotyczącej przepisów prawa i ich stosowania, a w szczególności z zakresu prawa administracyjnego, rachunkowości, finansów publicznych oraz kontroli finansowej i audytu wewnętrznego;

– znajomości elementów zarządzania, a także umiejętności ich opisywania zarówno w aspekcie prawnym jak i funkcjonalnym;

– zdolności organizowania pracy zespołowej i indywidualnej, którą cechuje uczciwość i wysoki poziom moralności;

– umiejętność komunikowania się ze środowiskiem, w którym audytor działa.

Generalnie wymienione powyżej zakresy wiedzy powinny charakteryzować urzędników administracji, począwszy od kierownictwa najniższych szczebli, a skończywszy na kierownikach jednostek czy instytucji.

Należy pamiętać, że w działaniach audytora wewnętrznego występuje wiele elementów wspólnych dla całej, nowo tworzącej się grupy zawodowej. Pojawiają się też elementy specyficzne, dotyczące obszarów działalności audytowanej instytucji. Zawsze jednak najważniejsze będzie działanie audytora zgodne z obowiązującymi standardami i zasadami kodeksu etyki.

Musimy również zdać sobie sprawę z tego, że audytor nie jest sędzią czy przysłowiowym kołem ratunkowym, nie można też jego działań sprowadzać do roli kontrolera. Audytor wewnętrzny analizuje cały proces zarządzania – od najwyższych do najniższych szczebli. W ten sposób ma możliwość oceny zagadnienia z różnych perspektyw. Chodzi tu przede wszystkim o to, aby miał on wpływ na poprawę procesu ustalania i podejmowania działań dotyczących jednostki, a także monitorowania ich realizacji.

Jak wybrać audytora wewnętrznego? OdpowiedĽ na to pytanie jest prostsza. Jeżeli bowiem wiemy co mamy zrobić, a sami tego wykonać nie możemy, wówczas powinniśmy znaleĽć fachowca, który to wykona. Zasada jest prosta – po to zatrudniamy fachowców, aby wykonywali za nas pewne rzeczy – taka jest zresztą rola kierownika jednostki, że powinien otaczać się fachowcami. W obecnej sytuacji jednak, gdzie zdawalność egzaminów na audytora wewnętrznego przed Komisją Egzaminacyjną sięga kilku procent z przystępujących do egzaminu, nasuwają się poważne problemy ze znalezieniem odpowiedniego kandydata na stanowisko audytora wewnętrznego.

Jeżeli nie zgłosi się kandydat, który legitymuje się zdanym egzaminem, należy wybrać osobę, która posiada największą wiedzę dotyczącą działalności jednostki czy instytucji, w której ma pracować. Wiedzę poszerzoną o znajomość przepisów dotyczących: prawa administracyjnego, finansów publicznych, rachunkowości budżetowej i audytu wewnętrznego.

Wiedzę z zakresu działania jednostki powinni posiadać również audytorzy, którzy legitymują się zdanym egzaminem. Różne są bowiem specyfiki działania jednostek samorządu terytorialnego, wyższych uczelni, sądów, prokuratur, czy innych jednostek sektora finansów publicznych.

Niestety obecnie w wielu przypadkach najważniejszą rzeczą, która decyduje o zatrudnieniu audytora są jego wymagania finansowe lub inne układy nieformalne. Takie stawianie sprawy, z dużym prawdopodobieństwem odbije się w najbliższej przyszłości skutkami negatywnymi na tych kierownikach jednostek, czy instytucji.

Przyjmijmy jednak, że dokonaliśmy właściwego wyboru. Jest to dopiero początek, ale jakże ważny, w zakresie funkcjonowania audytu wewnętrznego w naszej jednostce. Przy ścisłej współpracy z audytorem kierownik jednostki powinien właściwie wyposażyć go do realizacji stawianych przednim zadań.

Właściwe wyposażenie audytora do działania to przede wszystkim określenie jego potrzeb materiałowych, lokalowych, sprzętowych, konieczności szkoleń i wyjazdów. Wszystkie te elementy uwarunkowane są w dużym stopniu od możliwości finansowych jednostki, która audyt wprowadza. Aparat telefoniczny, komputer czy drukarka to obecnie standard w pracy urzędniczej ważne jest aby umożliwić audytorowi podnoszenie kwalifikacji poprzez udział w różnego rodzaju szkoleniach. Stałe podnoszenie kwalifikacji zawodowych jest bowiem obowiązkiem każdego audytora.

Właściwa osoba wyposażona w odpowiedni sprzęt to kolejny etap na drodze do profesjonalnego i efektywnego audytu wewnętrznego. Teraz pozostaje tylko audyt ten należycie wykorzystać do realizacji celów i zadań stawianych jednostce.

Audyt wewnętrzny pierwsze kroki  – wykorzystanie audytu wewnętrznego do realizacji zadań jednostki.

W przypadku gdy kierownikowi jednostki uda się pomyślnie przebrnąć przez dwa pierwsze etapy (nazwane u nas i opisane w poprzednich numerach „Przeglądu samorządowego” –  Zrozumienie i Przygotowanie) wówczas musi pamiętać jeszcze, że aby audyt wewnętrzny był efektywny, należy go właściwie wykorzystać dla celów kierowanej przez siebie jednostki. Należyta współpraca z audytorem, właściwe planowanie i realizacja przedsięwzięć audytowych, są tymi elementami w całym procesie zarządzania jakością, które optymalizują osiągane przez jednostkę efekty jej działalności.

1.        Zagadnienia ogólne.

2.        Potrzeby audytowe w jednostce.

3.        Plan audytu wewnętrznego.

4.        Realizacja planu i dalsze działania.

Zagadnienia ogólne.

W rozporządzeniu z dnia 5 lipca 2002 r. Minister Finansów określił szczegółowy sposób i tryb przeprowadzenia audytu wewnętrznego. Rozporządzenie to określa:

–          szczegółowe warunki planowania audytu wewnętrznego oraz wzór planu audytu wewnętrznego;

–          tryb przeprowadzenia audytu wewnętrznego oraz sposób współpracy z pracownikami komórki, w której jest przeprowadzany audyt wewnętrzny;

–          sposób dokumentowania wyników audytu wewnętrznego;

–          tryb sporządzania i elementy sprawozdania z przeprowadzenia audytu wewnętrznego.

Podstawowe wymagania dotyczące systemu audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych określone zostały w Standardach audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych. Standardy te stanowią wytyczne oraz pomoc w organizacji, pracach i ocenie audytu wewnętrznego. Ich celem jest zapewnienie odpowiedniej jakości audytu wewnętrznego oraz jego spójnego i jednolitego wykonywania w jednostkach. Osiągnięcie tego możliwe jest dzięki określeniu:

–          podstawowych zasad audytu wewnętrznego;

–          podstawowych wymagań dotyczących wykonywania zawodu audytora wewnętrznego;

–          podstawowych zasad przeprowadzania audytu wewnętrznego;

–          kryteriów i sposobów oceny audytu wewnętrznego.

Z kolei ogólne zasady funkcjonowania audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych zostały określone w Karcie audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych. Karta ta określa:

– ogólne zasady i cele audytu wewnętrznego,

– prawa i obowiązki audytora wewnętrznego,

– niezależność audytora wewnętrznego,

– zakres audytu wewnętrznego,

– sprawozdawczość audytu wewnętrznego,

– zarządzanie komórką audytu wewnętrznego.

Potrzeby audytowe w jednostce.

Proces określenia potrzeb audytowych w jednostce dotyczy analizy i oceny zadań wszystkich komórek organizacyjnych funkcjonujących w jednostce. W tym celu należy posiłkować się Statutem jednostki i regulaminem organizacyjnym jej urzędu.

Nie istnieje jedna uniwersalna, ogólnie stosowana metoda wyodrębnienia potrzeb i obszarów audytu. Z przeprowadzonej analizy funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego, ich struktur i podejmowanych działań, w celu określenia potrzeb i obszarów audytu wewnętrznego, proponowałbym zastosowanie metody piramidalnej, która oczywiście może być jedną z wielu wykorzystywanych i jest tylko przykładową propozycją.  Tworzenie tej metody przedstawiłem poniżej

DZIAŁALNOŚĆ JEDNOSTKI SAMORZˇDU TERYTORIALNEGO

1.        Wewnętrzne regulacje prawne.

2.        Organizacja i działalność urzędu

3.        System kontroli wewnętrznej

4.        Finanse i rachunkowość

Jest to oczywiście wierzchołek piramidy, obrazujący podział obszarowy działalności jednostki, będący zarazem podstawą do dalszego podziału na podobszary. Te z kolei należy dalej precyzować i uszczegóławiać.

Wewnętrzne regulacje prawne – to przede wszystkim konieczność dokonania ich analizy pod kątem aktualności do obowiązujących powszechnie przepisów prawa oraz  ich przydatność i efektywność w działaniu jednostki.

Organizacja i działalność urzędu – w tym przypadku jest to analiza zadań i kompetencji poszczególnych wydziałów w stosunku do zadań i celów stawianych jednostce. To również porównanie zakresów obowiązków poszczególnych pracowników wydziału do zadań wydziału, a także ocena możliwości i realizacji współpracy pomiędzy pracownikami i całymi wydziałami.

Funkcjonowanie systemu kontroli wewnętrznej – jest kolejnym z wydzielonych przeze mnie głównych obszarów audytu i obejmuje skuteczność i prawidłowość kontroli wewnętrznej. Począwszy od regulacji prawnych, poprzez działanie w jednostce komórki kontroli wewnętrznej, działania kontrolne kadry kierowniczej, a skończywszy na działaniach samokontroli pracowników na poszczególnych stanowiskach.

Finanse i rachunkowość – jest najbardziej pracochłonnym i o największym prawdopodobieństwie występowania ryzyka, kluczowym obszarem audytu. Audytor musi dokonać sprawdzenia planowanych i dokonywanych wydatków, realizowanych dochodów, a także przestrzegania zasad rachunkowości przy dokumentowaniu operacji finansowych i sporządzaniu sprawozdań finansowych.